Hét uniós forrásokban bővelkedő esztendő után hét újabb eurómilliárdokban gazdag év jöhet Közép-Európában. Mármint akkor, ha az Európai Unió új szabályai nem okoznak komplikációkat. Amennyiben az Európai Bíróság szerint jogszerű jogállamisági kritériumokhoz kötni az uniós forrásokat, akkor csak a kompromisszum segíthet.
A 2021-2027-es hétéves költségvetésről tavaly decemberben kompromisszum született, amely komoly változást hoz a tagállamok számára. Egyfelől a koronavírus járvány miatt bekövetkezett gazdasági károk enyhítésére létrehozták az Európai Helyreállítási Alapot, amely jelentős anyagi támogatást nyújt a recesszióból kilábaló országoknak. Másfelől a jóváhagyott költségvetés jogi kerete megalapozta azt a mechanizmust, amely felhatalmazza az unió döntéshozóit arra, hogy adott jogállamisági kritériumok alapján forrásokat fagyasszanak be vagy vonjanak el bizonyos tagállamoktól.
A jogállamisági kritériumokkal összefüggő változások elsősorban az olyan – gazdasági értelemben felzárkózó – közép-európai országokat érintik, mint Magyarország és Lengyelország. Mindkét tagállam nettó értelemben jelentős támogatást kap az uniós költségvetősből (tehát többet kap, mint amennyit befizet), kormányaiknak ugyanakkor egyaránt nézeteltérései vannak az EU-val. A magyar és a lengyel kormányok az Európai Bírósághoz fordultak, megkérdőjelezve a tervezett szankcionálási mechanizmus jogszerűségét. A bíróság gyorsított eljárásban tárgyalja az ügyet, a meghallgatások október 11-én kezdődtek.
Mekkora a tét?
Az EU-s költségvetéshez a tagállamok gazdasági fejlettségük szerint járulnak hozzá, ennek egy részét osztja szét az Unió meghatározott módon. A forrásallokálási mechanizmus célja a gazdaságilag kevésbé fejlett tagállamok felzárkóztatása. Tehát az alacsonyabb egy főre jutó GDP-vel (bruttó hazai termékkel vagy az egyre elterjedtebben használt bruttó nemzeti jövedelemmel, Gross National Income, GNI-vel) rendelkező államok – például a közép-európai országok – többet kapnak vissza ezeken a csatornákon, mint amennyit befizetnek, a magasabb jövedelmű országok pedig kevesebbet (nettó befizetők).
Magyarország a 2014-2020-as költségvetési ciklusban minden befizetett euró után 4,8 euró transzfert (valamilyen célra érkező támogatást) könyvelhetett el. Ugyanez a szám a cseheknél 2,8; a lengyeleknél 3,3; a románoknál 3,5; a görögöknél 3,6 euró volt. Ez az előző költségvetési ciklusban évi 4-6 milliárd eurót jelentett, ami az ország bruttó hazai termékének 3-5 százalékát tette ki. Érdekesség, hogy az ország (reál, tehát inflációval korrigált) GDP növekedése 2010 és 2016 között konzisztensen kevesebb volt, mint az adott évben az uniótól kapott nettó forrás.
A beáramló források nemcsak a beruházásokat serkentik, hanem a fizetési mérleg javításán keresztül a hazai devizát is erősítik. Magyarországnak kiemelten fontos a fizetési mérleg egyensúlya, gazdasága nagyon nyitott (a megtermelt össztermékhez viszonyítva a külkereskedelmi forgalom meglehetősen magas), a fizetési mérleg hiányára fokozottan érzékeny lehet tehát a forint. Mindebből az következik, hogy az EU-s transzferek jelentős hatást gyakorolnak az ország gazdasági növekedésére, szinte meghatározzák annak a dinamikáját.
A 2021-2027 uniós költségvetés
A folyó ciklusban az uniós költségvetésnek két nagy része van: a többéves költségvetés (MFF) és a Next Generation EU (NGEU), amelynek legnagyobb részét az Európai Helyreállítási Alap teszi ki. Az Uniós döntéshozók a hétéves költségvetés tervezésénél nemcsak a szokásos (egy főre jutó GNI) mérőszámot vették figyelembe, hanem a 2020-as válság során elszenvedett gazdasági károkat is. Ezzel összefüggésben néhány dél-európai ország különösen jól járt az új költségvetéssel, bár Közép-Európa sem járt rosszul.
Azt, hogy egy tagállam mennyire járt jól az új uniós költségvetéssel, úgy lehet megítélni, hogy a bruttó transzfereket az előző ciklusban realizált nettó egyenlegéhez hasonlítjuk. Azért az előző cikluséhoz, mert a jelenlegi EU-s költségvetés bevételi oldala pontosan nem ismert, mivel az, hogy az egyes tagállamok az időszak alatt végül mennyit fizetnek majd be, számos dologtól függ (például attól, hogy miként alakul majd a következő években a gazdasági növekedés, illetve az egy főre jutó GNI).
Az előző ciklussal való összehasonlítást megkönnyíti, ha a hitelt figyelmen kívül hagyjuk (egyrészt mivel azt vissza kell fizetni, másrészt mivel az előző ciklusban nem adott az EU hitelt). Így marad az MFF keret és az NGEU vissza nem térítendő támogatása. Ha feltételezzük, hogy a közös költségvetésbe való befizetés/kifizetés arány érdemben nem változott az előző időszakhoz képest, akkor azt a következtetést vonhatjuk le, hogy Görögország és Románia nagyon jól járt. Csehország és Lengyelország esetén a helyzet nagyjából változatlan, azonban Magyarország – GDP arányosan – az előző ciklushoz képest biztosan kevesebb nettó forráshoz jut majd.
Ami az NGEU hiteleket illeti, a magyar vezetés többször is utalt arra, hogy jó eséllyel nem kíván ezzel élni. Ennek a döntésnek a következménye, hogy Magyarországnak kamatprémiummal kell kölcsönt felvenni az olcsó EU-s hitel helyett. Igaz, ezen az álláspontján a magyar kormány 2023-ig még változtathat.
A felek perelnek, a bíróság dönt
Lengyelország és Magyarország 2021 elején az Európai Bírósághoz fordult, hogy érvénytelenítse az új uniós mechanizmust, amely forrásmegvonásra hatalmazza fel Brüsszelt. A magyar és lengyel kormány szerint célzott politikai támadásra lehet felhasználni az eszközt. A per elindításának következménye, hogy az új mechanizmust az Európai Bizottság a bírósági ítéletet megszületéséig nem kezdi el alkalmazni.
Az Európai Bizottság 2021 júliusában elhalasztotta a magyar helyreállítási terv elfogadását. Ebből következik, hogy Magyarország ideiglenesen nem fér hozzá az Európai Helyreállítási Alap forrásaihoz. Ez hozzávetőleg 5800 milliárd forintot érint, amiből 2500 milliárd vissza nem térítendő támogatás. Egyelőre ennek nincs jelentős hatása a magyar gazdaságra, mivel a források vélhetően befolynak, így az állam előre kioszthatja őket (miközben azt az állami kibocsátó, az Államadósság Kezelő Központ kötvénykibocsátásaival megfinanszírozza azt).
Az Európai Parlament 2021 októberében beperelte az Európai Bizottságot, amiért az nem kezdte el alkalmazni a szankcionálási mechanizmust. A jogvitának vélhetően az Európai Bíróság döntése vet majd véget. Az ítélet leghamarabb 2021 december végén születhet meg, könnyen lehet azonban, hogy a tárgyalások 2022 első feléig is elhúzódnak.
Hogyan működik a szankcionálási mechanizmus?
Az EU deklarált célja az unió pénzügyi érdekeinek védelme, valamint a közös elvek és jog betartatása. Amennyiben az Európai Bíróság nem találja jogellenesnek a mechanizmust, akkor az Európai Bizottság (EB) elkezdheti azt alkalmazni. A szankcionálási mechanizmus lépései a következők.:
- Az EB elindítja az eljárást, megszavazza a szankcionálást és javasolja, hogy az adott forrásokat csökkentsék, befagyasszák vagy elvonják.
- Az Európai Tanácsnak a szankciók meghozatalát minősített többséggel kell jóváhagynia. (Ez a szavazatok legalább 55 százalékát és a reprezentált népesség 65 százalékát jelenti.)
- A szankcionált ország fellebbezhet és az Európai Bírósághoz fordulhat. Ebben az esetben szintén gyorsított eljárásban tárgyalnák az ügyet. Amennyiben a bíróság nem semmisíti meg a Európai Bizottság és az Európai Tanács ítéletét, akkor az adott tagállam forrásainak egy részét felfüggesztik vagy megvonják.
A folyamat összetettségéből következik, hogy egyik pillanatról a másikra nem lehet Uniós forrásokat megvonni. Ráadásul meglehetősen komoly problémáknak (vagy nézeteltéréseknek) kell fennállnia ahhoz, hogy egy tagállamot egymás után elítéljen az Európai Bizottság, az Európai Tanács és az Európai Bíróság is.
Fontos, hogy a mechanizmussal nemcsak a Helyreállítási Alapból, hanem a többéves költségvetésből is el lehet vonni, így a konkrét tagállam és eset függvényében több milliárd euróról lehet szó. Amennyiben az unió alkalmazná a mechanizmust, akkor a szankcióknak a felmerülő problémákkal arányosnak kell lenniük. Tehát egy adott jogállamisági probléma miatt valószínűtlen, hogy minden támogatást megvonnak, vélhetően az intézkedések egy konkrét területre korlátozódnának. Az olyan végső felhasználóknak, mint a farmerek, a civilek vagy a diákoknak jogukban áll panaszt tenni és a szankcióktól függetlenül megkaphatják a támogatásokat.
Mekkora a forrásmegvonás kockázata?
Mivel még az is kérdéses, hogy ténylegesen használatba lép-e valaha a mechanizmus, nehéz megítélni a forrásmegvonások kockázatait. Azt kell mérlegelni, hogy a magyar és a lengyel kormány kontra az EU-ból kinek fog ítélni a Bíróság. Magyarország és Lengyelország esetében egyaránt az ügyészségek és az igazságszolgáltatás függetlenségével kapcsolatban lát kivetnivalót az EU (egyik ország sem lépett be az Európai Ügyészségbe).
Lengyelországot 2021 októberében napi egymillió euróra bírságolta az Európai Legfelsőbb Bíróság, mivel a lengyel kormány ígéreteivel ellentétben nem szüntette meg a lengyel legfelsőbb bíróság fegyelmi kamaráját. Ez a büntetés látszólag nem sok, egy év alatt azonban a bírság 365 millió euróra növekedhet, ami hozzávetőleg 130 milliárd forint. Ez Lengyelország szempontjából továbbra sem jelentős összeg, politikai szempontból azonban egy bírságra kellemetlenül sok lehet.
A lengyel legfelsőbb bíróság esete mutatja, hogy az EU intézményrendszere, ha lassan is, de képes szankcionálásra. A jogállamisági mechanizmus életbe lépése esetén már nem euró milliókról, hanem milliárdokról lehet szó. Igaz, az összeggel párhuzamosan a tagállamok kompromisszumkészsége is nőhet. Remélhetőleg így is lesz, amennyiben a Bíróság jogszerűnek ítéli a mechanizmust. Gazdasági szempontból az lenne célszerű.